Erfpacht als vorm van maatschappelijk risicomanagement?
Nederland kent op dit moment een woningtekort van circa 300.000 woningen en de planning is dat er in totaal nog circa 1 miljoen huizen bij zouden moeten komen. Tegelijkertijd is er onzekerheid over de bevolkingsontwikkeling: gaat die echt groeien of blijft die min of meer stabiel? Ook is er onduidelijkheid over het vraagstuk van kwalitatieve woningbehoefte: eengezinswoningen, meergezinswoningen, levensloop bestemming, groter of kleiner? Kortom veel onduidelijkheid op de woningmarkt. Bovendien is er een breder vraagstuk rondom grondgebruik: ook landbouw en bedrijven vragen ruimte. Klassiek bouwen betekent voor de lange termijn bouwen. Dat betekent dat wanneer de ruimte eenmaal is bezet het moeilijk is om te herstructureren, ook wanneer er duidelijk sprake lijkt te zijn van structurele leegstand of niet passend aanbod. Bij flexibeler bouwen is herstructurering in theorie wel mogelijk, maar dat veronderstelt wel dat er dan sprake is van een gelijkwaardig verdienmodel voor het onderliggende grondgebruik: grond teruggeven aan de natuur is voor een private eigenaar een verliesgevende aangelegenheid. Dat geldt al voor agrarische grond, maar des te meer voor grond waar een bestemming voor bebouwing op ligt omdat voor die grond de prijzen wezenlijk hoger liggen dan voor landbouwgrond. Hier zit het verdienmodel van de projectontwikkelaars. In theorie hebben gemeenten via de wet voorkeursrecht gemeenten de mogelijkheid om het eerste recht van koop voor een bepaald gebied vast te leggen. Het huidige grondbeleid van gemeenten is veelal passief en faciliterend waardoor er alle ruimte is voor de markt om strategische grondposities op te kopen en zo een sterke onderhandelingspositie richting gemeente maar ook potentiële kopers zijn daarmee afhankelijk van die partijen.
Op de korte termijn lijkt er allemaal niet veel aan de hand: in de neoliberale filosofie doet de markt gewoon zijn werk. Maar is dat wel zo? Als er zoveel onzekerheid is over de toekomstige behoefte aan woningen en bedrijfsruimten (zie ook decentrale winkelgebieden met veel leegstand) is er dan uiteindelijk geen sprake van private korte termijn winsten en vervolgens maatschappelijke lasten op lange termijn om eigenaren uit te kopen, te herstructureren en eventueel grond terug te geven aan de natuur?
Ik zou hier een lans willen breken voor het aloude instrument erfpacht. Als de grond in handen is van de samenleving, dan is het uiteindelijk makkelijker om in geval van een noodzakelijke herstructurering functieverandering te realiseren omdat de ongerealiseerde waardestijging van de grond geen rol meer speelt bij de besluitvorming. Immers, de ongerealiseerde waardestijging is niet meer dan een stille reserve die onder de huidige regels voor gemeentefinanciën gelukkig niet – zie de fictieve winsten van woningcorporaties – in de boeken is opgenomen. De private partij speculeert juist op die ongerealiseerde waardestijging: het is vaak een belangrijk onderdeel van het verdienmodel.
Het kan toeval zijn, maar in een grondexploitatie die ik al een aantal jaren volg en waar erfpacht van toepassing is, is een opvallende ontwikkeling te zien. De desbetreffende grondexploitatie biedt de mogelijkheid om eeuwigdurend de erfpacht af te kopen. Dat gebeurde in eerste instantie ook. De laatste paar jaren is een verschuiving te zien: nieuwe gronduitgifte gaat via de jaarlijkse canon. Met andere woorden: een verschuiving van privaat risico naar maatschappelijk risico, mogelijk ingegeven door de wens van de betrokken partijen om wat voorzichtiger te zijn met de beschikbare liquiditeiten. Tegelijkertijd zit in deze beweging in algemene zin ook een kans. De jaarlijkse canon drukt uiteindelijk ook de aankoopprijs van een nieuwbouwwoning en dat is zowel voor starters als voor sociale huurwoningen een aantrekkelijke oplossing omdat de hypotheek lager kan zijn of omdat er meer liquiditeiten overblijven om andere projecten uit te voeren.
Bovendien bieden erfpachtregels de mogelijkheid om randvoorwaarden aan het gebruik te stellen. Dat biedt kansen om bijvoorbeeld regels te stellen aan de bewoning van woningen op erfpachtgrond. Voor bedrijventerreinen maakt een erfpachtconstructie het gemakkelijker om bij veroudering te herstructureren omdat bij leegstand en sloop alleen nog de marktwaarde van het gebouwde object een rol speelt en niet de mogelijke verdiencapaciteit van de onderliggende grond. Vanuit het perspectief van de gemeente zorgt een erfpachtstelsel voor stabiele kasstromen in plaats van eenmalige «jubel miljoenen» op basis van de nauwelijks uitlegbare commerciële regels rond winstneming die de commissie BBV de gemeenten heeft opgelegd.
Kortom: de onzekerheden rondom het lange termijn grondgebruik in Nederland vragen wellicht om een heroverweging van het gemeentelijke grondbeleid. Kan actief grondbeleid met erfpacht een rol spelen om private lusten en publieke lasten anders te verdelen?
Johan de Kruijf
Een uitgebreidere versie van deze blog verscheen in Binnenlands Bestuur van 29 oktober 2021.
