Michel van Hulten
In mijn vorige artikelen op dit platform ging het mij vooral om de grote getallen. Iedereen erkent dat corruptie overal voorkomt, veelal in de vorm van kleine betalingen die het onderlinge verkeer ietwat zouden moeten vergemakkelijken. Ik citeerde onder andere het getal van $1 triljoen als wereld totaal van wat er zo links en rechts betaald wordt aan steekpenningen, met overigens mijn waarschuwing dat de kleine betaling die aan een lagere in rang in de ambtenarij wordt betaald (de dikwijls dan genoemde politieagent, onderwijzer of verpleger) toch niet zo kwalijk hoeft te zijn als de bedragen van honderden miljoenen waar het in dat artikel om ging die op topniveau in politiek, ambtenarij en bedrijfsleven voorkomen. Ik gaf ook aan dat het toch niet mogelijk moet worden geacht dat al die kleine betalingen samen dat ene triljoen kunnen opleveren als einduitkomst.
Tegen die achtergrond is het dan interessant een blog te lezen op de website van Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), geschreven door Matthew Stephenson die – verwijzend naar dat enorme bedrag van 1 triljoen (miljoen x miljoen) dollar, dan schrijft over ‘het blijvende karakter van misleidende statistiek’ . Zoals hij aangeeft ook op 5 januari 2016 al gemeld te hebben . En in dat artikel van 2016 verwijst hij dan ook nog eens naar zijn eerdere artikel over hetzelfde onderwerp . Ik betreur dat ik zijn artikel van 30 oktober 2018, slechts enkele weken voor ik mijn tekst inzond voor Civis Mundi #75 (zie voetnoot 1), eerder over het hoofd zag en daardoor pas ook zijn argumentatie in 2015 en 2016 miste, eveneens betreffende de grootte van het corruptie-probleem in de wereld. Alle links naar zijn artikelen staan nu ook hieronder. En het loont kennis te nemen van zijn argumenten en conclusie, ik zal er nu aan refereren.
Hij begint zijn 30 oktober 2018 artikel met een citaat van de Secretaris-Generaal van de VN, António Guterres die op 10 september 2018 sprak over 2,6 triljoen dollars als ‘wereld corruptie kosten’ per jaar en 1 triljoen dollars als ‘cumulatieve kosten per jaar van omkoperij door bedrijven en personen’. Let niet alleen op het verschil in de bedragen maar ook op het verschil in omschrijving.
Belangrijk voor ons is dat Stephenson de door de VN-topman gebruikte getallen klassificeerde als ‘bogus’ (vertaald: ‘nep ‘, ‘vals’, ‘pseudo’). Dat is nogal stevig. Ik gebruikte die getallen ook in mijn artikelen. Reden genoeg om zijn teksten nog eens goed na te lezen en bevindingen door te geven. Met name omdat ik vond (zie hierna) dat hij uiteindelijk wel het ‘meer dan $1 triljoen getal’ wil aanvaarden als ‘wereld totaal voor de jaarlijkse steekpenningen’, maar het ‘tenminste $2,6 triljoen voor de totale wereldcorruptiekosten-getal’ als ‘nep’ blijft beschouwen.
Wat zei António Guterres?
Eerst een waarschuwing vooraf, want ik maak geen gebruik van een formeel en/of officieel verslag van de vergadering van de Veiligheidsraad waar de VN-topman zijn openingswoorden uitsprak (Dat kon ik niet vinden op http://www.un.org/en/sections/general/documents/), maar van een persbericht van de VN dat uitdrukkelijk vermeldt: ‘For information media. Not an official record.’ In de kop nader benoemd als MEETINGS COVERAGE, SC/13493, 10 SEPTEMBER 2018, SECURITY COUNCIL, 8346TH MEETING (AM).
Dat persbericht naar aanleiding van deze vergadering van de Veiligheidsraad draagt als titel ‘Wereld kosten van corruptie tenminste 5 procent van Wereld Bruto Product, zegt de Secretaris Generaal in de Veiligheidsraad, citerend gegevens van het ‘World Economic Forum’ (WEF). De Secretaris Generaal benadrukt dat het de eerste keer is dat de Veiligheidsraad de samenhang bespreekt tussen corruptie en conflict, en nader ingaat op het onwettig wegsluizen van geld door leidende politici, en andere praktijken die staatsinstellingen verzwakken en landen meer gevoelig maken voor conflicten. Het is goed dat hij dit zo specifiek naar voren brengt. Nog pas 25 jaar geleden was ‘corruptie’ nog geen politiek geagendeerd thema. Door velen werd het nog ontkend of vooral gezien als een middel dat de economie op gang hield.
De centrale vraag in deze bijeenkomst was of het wel aan de Veiligheidsraad is, gezien haar mandaat, om zich bezig te houden met corruptie? Op voorhand luidt zijn antwoord duidelijk bevestigend: ‘Corruptie kan ook een oorzaak van conflict zijn’ en valt dan dus binnen het mandaat van de Veiligheidsraad. Dat geldt niet voor alle 15 leden van de Veiligheidsraad op dat moment. Na zijn inleidende woorden spreken een NGO-vertegenwoordiger en de leden, die leggen zoals gebruikelijk namens hun land een eigen verklaring af, dikwijls in bevestigende zin. Van een debat is geen sprake, sprekers geven een standpunt , leggen dat wat uit en zeggen soms nog wat over consequenties en wat anderen ervan vinden. En daar blijft het bij.
Steun voor rol Veiligheidsraad in strijd tegen corruptie?
Van de leden spreekt als eerste de september 2018-voorzitter van de Veiligheidsraad ‘in haar capaciteit van vertegenwoordiger voor de VS’. Zij constateert dat ‘reeds te lang de relatie tussen corruptie en conflict, niet op de agenda had gestaan’, ondersteunend de woorden van de Secretaris Generaal. Bolivia, Ethiopië, de Russische Federatie, wijzen het af, veelal om redenen die min of meer gegeven worden als ‘het is niet ons mandaat’ en ‘als wij [de Veiligheidsraad] het gaan doen dan ondermijnt dat het mandaat van die VN-organen die het zeker als hun taak hebben gekregen’. De vertegenwoordiger van de Russische Federatie benut de gelegenheid om de VS aan te merken als land waar corruptie overal voorkomt en dat desondanks ook nu weer probeert de rest van de wereld de les te lezen.
Bijval komt ook van het Verenigd Koninkrijk, zijn vertegenwoordiger merkt ondersteunend op dat dit ook blijkt uit de assistentie die het VK levert aan Nigeria in de bestrijding van corruptie. Ik zie dat als nogal ‘dubieus’ omdat als we kijken naar recente omkopingsschandalen in Nigeria de omkopers nogal Brits/Nederlands (Shell) lijken te zijn en hun omgekochte partners (nationale, regionale en lokale bestuurders) nogal Nigeriaans. Wie zijn dan degenen die de fout ingaan en wie kan wie helpen?
Bijval komt ook van Frankrijk, Kazachstan (dat mede wijst op de mogelijke rol van INTERPOL), Ivoorkust, China. Nederland (zich beroepend op een recent UNDP-rapport) ziet volgens de vertegenwoordiger ‘wel- en niet- corrupte regeringen’, en meldt ‘tackling corruption is vital’ zonder te antwoorden op de vraag of dit ook een taak is voor de Veiligheidsraad. Zij spreekt ook steun uit voor de Corruptie Percepties Index (CPI) van Transparency International, kennelijk niet wetend dat in 2007 in antwoord op Tweede Kamervraag 153 de minister van Buitenlandse Zaken over mijn kritiek op de CPI stelde: ‘Zijn kritiek is methodologisch terecht: [ … ] de kritiek is niet nieuw en wordt ook door Transparency International zelf onderschreven waarbij zij aangeeft dat de index geen inzicht biedt in het absolute niveau van corruptie. Zweden, Peru, Koeweit, Equatoriaal Guinee en Polen sluiten zich min of meer aan bij deze bijval, hoewel enkele landen, net als Nederland, over de centrale vraag: ‘is dit deel van het mandaat?’, zich niet uitlaten.
Kosten in geld, andere kosten
Hoewel de VN Secretaris Generaal in zijn openingswoorden van deze bijeenkomst duidelijk enorme bedragen noemt als corruptie-kosten, valt op dat tijdens deze bijeenkomst geen van de andere 15 sprekers welk bedrag dan ook voor zijn rekening neemt. Niemand ontkent de enorme omvang van de bedragen die de Secretaris Generaal noemt, maar niemand bevestigt zijn getallen van 2,6 triljoen en 1 triljoen dollars per jaar als kostenpost.
Wat wel gezegd wordt zijn algemeenheden. Twee voorbeelden. De vertegenwoordiger van Koeweit zegt over corruptie dat het ‘nauw verbonden is met armoede, schendingen van mensenrechten en afwezigheid van wet en recht, dat het conflicten verlengt en dat het de regionale en internationale vrede en veiligheid bedreigt, sociale ontwikkeling ondermijnt en economische ontwikkeling verlangzaamt.’ De vertegenwoordiger van Polen benadrukt dat ‘corruptie niet slechts een binnenlands probleem is, maar dat het de bekwaamheid van de strijdkrachten om terrorisme te bestrijden ondergraaft, en terroristen helpt financiering te verwerven. Het is de oorzaak van vele conflicten, bedreigt internationale vrede en veiligheid en is een hindernis in het bereiken van vrede. Zij concludeert dat corruptie niet beperkt blijft binnen nationale grenzen.’
Andere uitspraken getuigen ook van de opinie dat corruptie aan grensoverschrijdende misdaad ruimte laat, dat drugshandel bloeit, en dat massa’s vluchtelingen rondtrekken. Negeren van corruptie klinkt op uit de opvatting dat het niets anders is dan de ‘kosten van zaken doen’. Corruptie berooft scholieren en ziekenhuizen van hun noodzakelijke financiering, verrijkt bestuurders, ontneemt burgers rechten, verdrijft buitenlandse investeerders, remt de economie. Het kweekt teleurstelling over bestuur, het functioneren van de politiek en de maatschappij. Het treft de armen en kwetsbaren het meest. Het bevordert onwettige handel in wapens, drugs, en mensen. Het is illegale zelfverrijking in oorlogsgebieden en het stelen van publieke eigendommen.
Het begrip ‘corruptie’ wordt zeer breed opgevat en niet gekwantificeerd. Niemand hangt er verder een prijskaartje aan
Kort samengevat: deze vertegenwoordigers van de vijftien landen die in september 2018 lid waren van de Veiligheidsraad, identificeren als ‘corrupt gedrag en de gevolgen van dat gedrag’ veelal foute besluiten in een zeer breed spectrum van besluitvorming, waarvan de consequenties aan consumenten en belastingbetalers veel geld kosten. Niet de bankoverschrijving of bruine envelop overhandigd aan de corrupte beslisser weegt het zwaarst in economie en maatschappij, maar de foute beslissing door de corrupte beslisser die in zijn consequenties vele malen duurder is. We spreken hierbij dan over ander geld dan wat gezien wordt als omkoopsommen of smeergelden. Toch is veel, zo niet bijna alle, bestrijding van corruptie gericht op de betaling van een omkoopsom (al dan niet gezien als afpersing) en niet of minder op de besluitvormings-processen die corrupt geleid worden naar foute en dure (te dure) beslissingen.
Foute diagnose? Foute aanpak ter verbetering?
Ongetwijfeld, alles wat de ‘vijftien’ melden kost veel, maar hoeveel? En hoeveel dan gemeten aan inspanning, tijd, geld? Hoeveel kost alleen al de bestrijding? En is dat alles ook in één of meer geldbedragen uit te drukken? Kennelijk niet. Je ziet die vertaling ook elders niet, niet voor de hele wereld maar ook niet voor kleinere eenheden als landen of steden, gemeenten, bedrijven, organisaties. Er duiken wel studies op waar over die financiële kosten gedetailleerde opmerkingen gemaakt worden (zoals de Wereldbank dat deed voor onder andere Mexico en Oeganda). Maar mag je dat dan extrapoleren naar min of meer gelijkende landen, naar continenten of de gehele wereld, en de totale wereldeconomie?
De berekening van Daniel Kaufman, World Bank Researcher
In een eerder artikel nam ik al een korte beschrijving op afkomstig van Daniel Kaufman zelf, van de berekening die hij maakte en die uitkwam op het bedrag van 1 triljoen dollar. Ik herhaal: «De benadering als schatting is eenvoudigweg gebaseerd op duizenden antwoorden in onderzoekingen gericht op bedrijven en huishoudens over bedragen betaald als omkoperij. Een schatting voor omkoperij door bedrijven bij hun aankopen en andere vormen van omkoperij door bedrijven en huishoudens. De “een triljoen dollar schatting” is onderhevig aan een foutmarge, het kan wat hoger of wat lager zijn. [ … ] De nu geschatte marge gelegen tussen 500 miljard en 1.200 miljard lijkt houdbaar gegeven wat we nu weten, maar als we meer informatie krijgen zal mogelijk de marge versmallen en dan hebben we dus een betere schatting [ … ].»
Na deze informatie heb ik nooit meer van Kaufman nader berichten gehad over die marge versmalling of over een verandering van het meest waarschijnlijke midden bedrag, vooral bruikbaar voor publicitaire doeleinden. Naderhand pas bedacht ik dat het toch wel wat vreemd gegaan was. Immers de studies van Kaufman die uiteindelijk het bedrag van $1 triljoen opleverden waren gebaseerd op economische wereldgegevens uit de jaren 2001-2002. Ook vernam ik dat binnen de Wereldbank het na gereed komen nog een jaar duurde voordat zijn onderzoeksverslag, zijn berekeningen en het gekozen eindcijfer “een triljoen” als resultaat, gepubliceerd mochten worden. Zoals alle belangrijke Wereldbank documenten moest ook zijn werk de goedkeuring krijgen van de directieleden in Washington, politiek door de leden-landen benoemden. Lag al die corruptie de leden van de Veiligheidsraad wat zwaar op de maag? Wat ontbrak was een onderverdeling van dit bedrag per continent, of deel ervan, of per land. Het zou verhelderend zijn geweest als we een eindcijfer hadden gekregen, bijvoorbeeld voor ‘Afrika’, en/of voor ‘Europa ‘. Had Kaufmann die gegevens mogelijk wel, maar werden die als uitkomsten niet bepaald gewaardeerd door de directieleden en bleven ze daarom binnen boord? Minstens zo vreemd was dat na zijn vastgesteld bedrag voor de wereld in totaal, de Wereldbank op geen enkel moment nog eens geprobeerd heeft tot breed gedragen nieuwe cijfers te komen als ‘wereld corruptie kosten’. Met als gevolg dat de getallen als gepubliceerd in de eerste jaren van deze eeuw, blijven circuleren als de ‘stand van zaken zoals die nu is.‘
Ik vond het al een hele verbetering dat de Wereldbank in haar survey met haar vraagstelling ging naar ‘bedrijven en huishoudens’ en niet, zoals TI, vertrouwde op informatie opgehaald bij ‘zakenlieden, experts en journalisten’. Ook het direct benaderen van informanten in plaats van te werken via de rapportages van onderzoekswerk gedaan door anderen is positief te waarderen als we echt willen weten wat er eigenlijk aan de hand is. [Permanent URL for this page: http://go.worldbank.org/LJA29GHA80]. Voor wie meer wil lezen, ga naar Six Questions on the Cost of Corruption with World Bank Institute Global Governance Director Daniel Kaufmann op http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:20190295~menuPK:34457~pagePK:34370~piPK:34424~theSitePK:4607,00.html
Op de Wereld Bank website was te vinden dat het bedrag van $1 triljoen was berekend op grond van economische gegevens voor het jaar 2001-2002, en dat dit overeen kwam met een geschatte omvang van de wereldeconomie op dat moment van net iets meer dan US$30 triljoen, en dat verduistering van publiek geld noch diefstal van publiek bezit inbegrepen was.
Slechts 3 procent van de wereldeconomie betaald in de vorm van steekpenningen, het klonk nogal waarschijnlijk.
De kritiek van Stephenson
Op 24 april 2014 publiceerde Matthew Stephenson zijn kritiek op het getal 1 triljoen dollars (miljoen maal miljoen) dat al jaren circuleerde als aanduiding voor de omvang van het corruptieprobleem in de wereld onder de titel The Source of the $1 Trillion in Annual Bribes Figure. Hij kreeg aangereikt als de beste bron over dit getal de appendix bij een hoofdstuk geschreven door Daniel Kaufmann in het World Economic Forum’s 2005-2006 Global Competitiveness Report. http://web.worldbank.org/archive/website00818/WEB/OTHER/GLOBAL-2.HTM
Die appendix kwam al heel wat tegemoet aan zijn zorgen. Met name de zorg over de transparantie van de methodiek die Kaufmann gebruikte verdween voor hem. Uit Kaufmann’s appendix bleek hem dat Kaufmann gebruik maakte van reeds bestaande onderzoeken waarin bedrijven werden gevraagd naar de bedragen die zij (of gelijksoortige bedrijven) elk jaar betalen, en huishoudens hoeveel zij aan steekpenningen betalen in percentage van het huishoudinkomen? Onder deze onderzoeken bevonden zich het 2000 World Bank Enterprise Survey (WBES) (http://www.enterprisesurveys.org/ ) dat gegevens bevat voor 81 landen, en het Global Competitiveness Survey (https://www.weforum.org/reports ) met gegevens over 104 landen afkomstig van het World Economic Forum 2004, alsmede Wereldbank onderzoeken gedaan voor diverse individuele landen. Vanuit de gevonden resultaten werd dan verder geëxtrapoleerd voor landen die niet in deze onderzoeken zijn opgenomen. Zijn grootste zorg was eerder de ondoorzichtigheid van de methodiek waarmee Kaufmann had gewerkt en waar het resultaat van $1 triljoen was uitgekomen. Wat bleef was zijn zorg dat de beschrijving van zijn werkwijze door Kaufmann mogelijk niet gedetailleerd genoeg is geweest om herhaling van zijn onderzoek en vaststelling door een andere onderzoeker mogelijk te maken.
‘Misleidend-precies’
Zijn tweede zorg was dat het persbericht zo’n ‘misleidend-precies’ vastgelegd bedrag van $1 triljoen had gemeld in plaats van een bandbreedte van mogelijke bedragen omdat dan ook de onzekerheid van de gebruikte gegevens duidelijk zou zijn geworden. Hij constateert dat Kaufmann’s artikel ‘prijzenswaardig’ is, juist omdat hij een groot aantal mogelijke scenario’s naloopt en grenswaarden aangeeft van $600 miljoen tot $1.5 triljoen (‘of meer’) en een ‘aanvaardbaar middelpunt’ nabij $1 triljoen.
Belangrijker is de onzekerheid van onze kennis
Stephenson blijft wel twijfels houden ook bij de ‘oer’-studie over de betrouwbaarheid van de uitgangs-gegevens en de extrapolaties, en bij het feit dat het studierapport van Kaufmann, voor zover hij weet, niet openbaar is gemaakt zodat het Kaufmann-onderzoek niet door herhaling kan worden gecontroleerd (ik heb dat ook niet kunnen vinden en kreeg het niet door Kaufmann toegezonden).
Hij vindt nu de belangrijkste vraag: hoe het kon gebeuren dat deze zo zorgvuldige en kwalitatief hoogstaande poging het wereld corruptie totaalbedrag te kwantificeren, vertaald kon worden in het dikwijls herhaalde en misleidend nauwkeurige ‘1 triljoen aan jaarlijkse steekpenningen’? Stephenson wil er geen groot probleem van maken. Hij betwijfelt of het iemand wat uitmaakt of het omkopingsprobleem uitkomt op $600 miljard of $1500 miljard, maar hij vindt wel belangrijk dat we zo duidelijk mogelijk zijn over wat we weten en wat we niet weten. Inderdaad, naar zijn mening is belangrijker dan het $1.000.000.000.000 getal: de omvang van de onzekerheid, hoe weinig we weten, en hoe moeilijk het is om verder te komen in het zoeken naar die kennis.
Ik denk dat het uiteindelijk een PR-official bij de Wereldbank is geweest die vond dat hij of zij in een persbericht niet kon komen met 600 en met 1500 miljard als grensbedragen van onzekerheid, en die daarom kwam met iets wat ‘lekker ligt’: ‘1 triljoen’. Een vast bedrag, dat heeft uitstraling. Daar kun je mee thuis komen.
De 1 triljoen is dus geen ‘bogus’?
Ik denk dat uit het voorgaande geconcludeerd mag worden dat Stephenson toch iets te ferm is geweest toen hij het bedrag van $1 triljoen kwalificeerde als ‘bogus’. Hij trekt die kwalificatie feitelijk in, blijft het wel relativeren.
De 2,6 triljoen wel?
Nu dan het bedrag van $2,6 triljoen, dikwijls samen genoemd met het getal 5% van het Wereld Bruto Product? Ook geen ‘bogus’meer?
Hij schreef ook daarover een blog, op 5 januari 2016: ‘It’s Time to Abandon the “$2.6 Trillion/5% of Global GDP” Corruption-Cost Estimate’.
In dat artikel komt hij voor dit bedrag van 2,6 triljoen dollar tot een heel andere conclusie. Ook al is die gebaseerd op ‘mijn beste veronderstelling’ (waar hij zich voor verontschuldigt) dat iemand van het World Economic Forum door Stephenson genoemde documenten diagonaal las en (1) of zag de schatting van 2-5% van het Wereld Bruto Product (GDP), de ‘5%‘ nam en die legde op het GDP van 2006, toen $51 triljoen, en berekende dat het dus 2,6 triljoen moest zijn, of (2) in de documenten het bedrag $2.8 triljoen zag, dat las als $2.6 triljoen en berekende wat dan het wereld GDP zou zijn.. Of, iemand zag het gehannes rond de schattingen en prikte een getal ergens in het midden.
Herlezend wat ik zojuist schreef is mijn eerste reactie: het zal toch niet waar zijn dat ook maar een van deze gedachten ooit realiteit is geweest! Het is dermate absurd! Dat vond kennelijk Stephenson ook, want hij verklaart dit alles tot ‘volledig en totaal fout’. Hij suggereert dan ook aan zijn lezers vooral de getallen $2,6 triljoen en 5% van GDP vooral niet meer te gebruiken.
In dat document schrijft Stephenson nog veel meer, interessant om te lezen, al is het maar omdat niet alleen het World Economic Forum, maar ook Transparency International, het UN Global Compact en de Wereld Bank zelf deze getallen (nog steeds) gebruiken. En ook omdat Stephenson nog een bron heeft gevonden voor zijn stelling dat er geen gedocumenteerde basis is ter staving van het getal van 2-5% van het Bruto Wereld Product, te weten een 2007 report van het Wereld Bank-UNODC Stolen Assets Recovery Initiative. Hij wil nog wel opgemerkt hebben dat dit document als uitkomst van een berekening van 5% van het Wereld Product uitkomt op $2 triljoen, niet $2,6 triljoen.
Conclusie
Ik ben dan ook voornemens in vervolgstudies en -publicaties het getal van $1 triljoen wel te gebruiken als bedrag toe te kennen aan de jaarkosten van betaalde steekpenningen. Maar het bedrag van ‘(tenminste) $2,6 triljoen’ niet langer te gebruiken als een kwantificering van de totale wereldcorruptiekosten.
De auteur van dit artikel is voormalig staatssecretaris, Dr. Michel van Hulten. Hij kan bereikt worden via michel@vanhulten.com
